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在国土空间治理现代化背景下，提升存量土地开发政策工具的效能是破解超大城市空间资源紧约束的关键。本研究基于政策工具理论，针对土地整备在产权重构、利益分配、空间再生产等方面的核心特征，对经典的供给型、环境型与需求型框架进行本土化重构，构建了包含基础供给型、权益调节型与市场激励型工具的分析谱系，并结合“规划编制—审批流程—项目管理”全周期阶段，形成二维分析矩阵。运用内容分析法，对深圳市2016—2025年间12项核心土地整备政策文本进行系统编码与量化评估(共347个有效分析单元)。研究发现：(1)政策工具结构呈现非均衡特征，权益调节型工具占比显著，体现了较强的行政规制路径，而市场激励型工具占比相对较低；(2)工具配置的阶段性特征明显，规划阶段侧重于规则设定，审批阶段程序性工具集中，管理阶段则偏重事后补偿；(3)工具间协同互补机制有待加强，影响整体效能发挥。上述特征揭示了治理转型过程中政策工具优化的重点与方向。据此，本研究提出优化路径，以期为推动土地整备向多元共治范式转型、提升高密度城市存量空间治理效能提供理论参考与实践借鉴。
Abstract：In the context of modernizing territorial spatial governance, enhancing the effectiveness of policies for developing existing land stocks is key to addressing the spatial resource constraints of mega-cities. Based on policy tools theory, this study examines the core characteristics of land consolidation in property rights restructuring, interest distribution, and spatial reproduction, and reconstructs the classic supply-oriented, environment-oriented, and demand-oriented frameworks for the Chinese context. An analytical spectrum is developed, comprising foundational supply-type tools, rights-adjustment tools, and market-incentive tools, and combined with the full-cycle stages of “planning compilation-approval process-project management” to form a two-dimensional analysis matrix. Using content analysis, 12 core land consolidation policy texts from Shenzhen(2016-2025) were systematically coded and quantitatively evaluated(347 valid analytical units). Findings reveal:(1) an imbalanced policy tool structure, with rights-adjustment tools dominating, reflecting strong administrative regulation, while marketincentive tools are comparatively limited;(2) clear stage-specific tool deployment, with rule-setting emphasized in the planning phase, procedural tools in the approval phase, and ex-post compensation in the management phase;(3) the need to strengthen synergies among tools to improve overall effectiveness. These characteristics reveal the key points and directions for policy tool optimization in the process of governance transformation. Based on these insights, the study proposes optimization paths aimed at transitioning land consolidation toward a multi-stakeholder governance model and enhancing governance efficiency in high-density urban spaces.
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①深圳土地整备制度包含房屋征收、土地整备利益统筹等多种形式。利益统筹是其中项目体量最大、政策体系最完备的核心模式，其政策工具的系统性与治理复杂性对土地整备制度整体优化具有关键参照价值。下文如无特别说明，“土地整备”均指利益统筹模式。
基本信息:
中图分类号:F301.2;TU98
引用信息:
[1]丁华杰,俞清源,汤雪璇.国土空间治理视角下土地整备政策工具效能评估与优化路径——以深圳市为例[J].城市观察,2026,No.102(02):41-56+160.
2026-04-16
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